Presupuestos Generales del Estado: cómo se aprueban

Son una ley que se aprueba cada año e incluye todos los gastos e ingresos del sector público estatal: ministerios, Seguridad Social, organismos y empresas públicas. También tienen que recoger cuánto deja de ingresar el Estado por los beneficios fiscales, como deducciones y exenciones (artículo 134.2 de la Constitución).

Fijan el máximo que puede gastar cada ministerio y programa. La ley de presupuestos no puede crear impuestos nuevos; solo puede modificarlos si otra ley lo permite (artículo 134.7).

Primero, el Consejo de Ministros fija los objetivos de déficit y deuda y el límite de gasto no financiero del Estado, el llamado techo de gasto (artículo 36 de la Ley General Presupuestaria y artículos 15 y 30 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria). Los objetivos de déficit y deuda se votan en el Congreso y en el Senado. Después, Hacienda marca las directrices, cada ministerio envía su propuesta de gasto dentro de esos límites y el Consejo de Ministros aprueba el proyecto.

El Gobierno tiene que enviarlo a las Cortes antes del 1 de octubre del año anterior (artículo 37.1 de la Ley General Presupuestaria; la Constitución dice «al menos tres meses antes» de que acaben los del año anterior, artículo 134.3). Va acompañado de memorias de los programas de gasto, un informe de impacto de género y otros documentos.

Los presupuestos tienen preferencia sobre los demás trabajos del Congreso (artículo 133 del Reglamento del Congreso). El recorrido es este:

• debate de totalidad en el Pleno. Los grupos pueden presentar enmiendas a la totalidad: de devolución (piden que el proyecto vuelva al Gobierno) o de texto alternativo (proponen otro presupuesto completo). Si se aprueba una de devolución, el proyecto queda rechazado y vuelve al Gobierno, que puede presentar uno nuevo; mientras tanto siguen los presupuestos prorrogados. En este debate quedan fijadas las cifras globales de ingresos y gastos (artículos 110, 112 y 134 del Reglamento);
• Comisión de Presupuestos: se debaten las enmiendas parciales, sección por sección;
• Pleno: votación del articulado y de cada sección.

Hay límites a las enmiendas: si una propone más gasto en algo, tiene que quitar la misma cantidad en la misma sección; y si reduce ingresos, necesita la conformidad del Gobierno (artículo 133 del Reglamento y 134.6 de la Constitución).

Aprobados en el Congreso, pasan al Senado, que tiene dos meses para introducir enmiendas o vetarlos (artículo 90 de la Constitución). El veto necesita mayoría absoluta.

Si el Senado los veta o los enmienda, vuelven al Congreso: puede levantar el veto por mayoría absoluta, o por mayoría simple pasados dos meses, y acepta o rechaza las enmiendas del Senado por mayoría simple. Al final, el Rey los sanciona y se publican en el BOE.

Si el 1 de enero no hay ley de presupuestos nueva, los del año anterior se prorrogan automáticamente hasta que se aprueben otros (artículo 134.4 de la Constitución y 38 de la Ley General Presupuestaria). Se prorrogan los créditos iniciales, salvo los de programas que terminaban ese año.

Con presupuestos prorrogados, el Estado sigue funcionando: paga sueldos, pensiones y servicios. Pero no se actualizan las cifras: para subir pensiones o sueldos públicos, o para gastos que no caben en las partidas prorrogadas, el Gobierno necesita decretos-ley o leyes aparte, o mover dinero entre partidas dentro de lo que permite la Ley General Presupuestaria. Los cambios de impuestos siempre necesitan una ley o un decreto-ley, haya o no presupuestos nuevos.

Los últimos presupuestos aprobados son los de 2023 (Ley 31/2022). Se han prorrogado en 2024, 2025 y 2026: en esta legislatura el Gobierno no llegó a presentar en el Congreso ningún proyecto de presupuestos para esos años. Las Cortes se disolvieron a principios de octubre de 2026 para las elecciones del 29 de noviembre; con la disolución caducan los asuntos que el Congreso tenía pendientes (artículo 207 del Reglamento). Las nuevas Cortes se reúnen el 23 de diciembre, y un Gobierno en funciones no puede aprobar un proyecto de presupuestos (artículo 21.5 de la Ley del Gobierno), así que el 1 de enero de 2027 se prorrogarán otra vez los de 2023. El Gobierno que salga de las elecciones tendrá que presentar los suyos.